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【侠客岛按】

近日 ，《求是》刊发了习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话全文。论及我国城市发展面临的一些新情况新问题时
，习近平提到“‘土地财政’难以为继 ”，要求深刻把握、主动适应城市发展的重大变化 。

过去几十年 ，伴随城市发展取得历史性成就
，“土地财政
”在其中扮演了重要角色，也起到了积极作用
。但数据显示 ，传统“卖地—融资—基建”模式推高了债务
，也逐渐不再适应“人 ”的流动规律。未来怎么办？需要哪些新思路 、新办法？

针对这些问题，侠客岛专访了国家“十五五”发展规划专家委员会专家
、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭 。

（图源：新华社）

1、侠客岛：怎么理解“‘土地财政’难以为继
”这句话？

陆铭：首先可以从城市人口的角度看
。2025年末 ，我国常住人口城镇化率达到67.89%
，但就算这一数字达到80%以上，也是可以算出一个城市人口总量的。

在这种情况下 ，城市的面积不可能无限制扩张 。伴随人口跨地区流动，有的城市还出现了人口负增长
，可能要减少存量建设用地，才能避免资源闲置和浪费
。

因此 ，在中国经历了20多年的城市面积快速增长后
，对“土地财政”的长期依赖不可持续。

另外，在过去的城市面积扩张过程中 ，地方政府不仅直接获得了出让土地收入
，还把建设用地的使用权拿来抵押融资，资金大量进入基础设施 、产业园和新城开发建设 。由于这些建设没有足够高回报 ，就产生了地方政府债务不断攀升的问题
，这样的局面也不可持续
。

2
、侠客岛：如何评价过去多年“土地财政 ”对中国经济和城市发展的影响？

陆铭：“土地财政
”是一把“双刃剑”。在过去高速城市化进程中，它扮演了一定的积极角色 ，尤其城市化早期
，有些国家还羡慕中国能用这样的模式来进行城市开发 。但到后期出现很多的问题，导致越来越难以为继。

首先是总量问题
。如果折算成百分比 ，中国城市面积的扩张速度，基本上是城市人口扩张速度的两倍
，“地 ”的城市化快于“人
”的城市化，带来很多问题。

其次是空间布局问题 。客观上 ，一些人口流入地的建设用地增量受到严格管制
，人口流出地却供应了大量建设用地，导致闲置
。

还有用途结构问题。一些地方政府为追求财政收入最大化 ，会把建设用地尽量多地拨给制造业
，用来招商引资，客观上带来制造业用地占地面积大、密度低 ，土地单位面积产出低 、资源利用低效等问题 。相应地
，还会导致住宅用地增量不足
。

尤其是在人口流入比较多
、建设用地总量供应本就不够的城市，如果进一步压缩住宅用地供应 ，就会导致高地价、高房价问题
，产生连锁反应。

3 、侠客岛：如果“土地财政”退场，如何保证地方财力？中央提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系 ” ，对一些焦虑于没钱搞建设的地方来说，如何开辟新的财源？

陆铭：这个问题要分不同的城市看 。有些地方人口持续流入
，土地增值还有保障
。这些地方需要做的是优化建设用地结构，在产业发展、居住
、公共服务等用途方面达到更优平衡。而在人口流出的地方 ，就要多措并举来解决政府财政收支问题 。

“建立可持续的城市建设运营投融资体系
”
，涉及未来投融资体制改革，核心是要让政府的归政府、市场的归市场
。

也就是说 ，如果是市场充分竞争领域
，有可能盈利的项目要更加注重市场回报；但在公共服务 、基础设施投资等方面，就不能靠商业投融资 ，应转向政府债券融资。这样就能把投资性质跟政府职能区分开
，政府这块就体现公共性
、公益性，融资方式也更多用政府债券来体现 ，低利率、低成本 。

当然也会有交界地带。一些投资既是政府公共投资
，可以产生巨大的正外部性，又能在市场上有所回报 ，这就要有特殊的制度设计，使政府投资更可持续
。

比如地铁
，建设运营后，地铁站周边是人流比较大的区域 ，可以把一些公共土地和空间进行市场化使用权转让 、租赁
，甚至可以政府自持一些资产，进行转租 ，形成立体
、综合用途的开发。

这些地铁流量转化成的经济发展空间、土地物业租金
，就能转化为政府财政收入，且可持续 。只要这些政府财政收入能够投入有利于经济发展和居民福祉的基础设施和公共服务 ，就可以起到良性循环的作用
。

4 、侠客岛：对城镇化
，当前的总体判断是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这意味着什么？

陆铭：这个提法 ，主要还是指土地的扩张从增量阶段进入存量阶段 。城镇化可以从两个层面看：城市土地面积扩张
、城镇人口增长
。2025年
，我国城镇人口增长1000万以上，当前中国每年接近一个百分点的城市人口增长 ，速度仍在。

背后有两个原因 。一是经济发展的客观需要，随着农业在GDP中所占比重逐渐降低
，经济发展主战场已经转向城市，产生人口持续从农村向城市迁移的过程；二是户籍制度改革 ，进一步产生城市人口比重不断提高的趋势
。

人口城市化的增量还在继续。但不论土地还是人口
，都有存量调整的空间，比如人口持续从小城市向大城市迁移 ，未来在土地供应、基础设施 、公共服务等方面
，要与常住人口这一迁移趋势吻合 。

5
、侠客岛：“过去城市增量扩张时期形成的政策制度，很多已不适应形势发展需要 ，要以改革的思路调整优化
。”这背后的逻辑是什么？有哪些可能的调整？

陆铭：城镇人口的增长有天花板
，过量的土地开发没有可持续回报。我们测算，根据第七次全国人口普查数据 ，中国部分地级市总人口已经出现负增长 。原来的很多制度
，包括公共服务的提供，已经跟这种人口变动不适应。

比如传统的公共服务 ，是按照户籍人口进行安排，随着常住人口迁移
，日积月累下来，就导致城镇化中资源配置的方向没有跟上
。因此必须做好相应改革 ，最终的目标就是“人、地 、钱、房 ”相挂钩
，避免出现一些地方供不应求
、一些地方供大于求的空间错配问题。

（图源：新华社）

6、侠客岛：中央现在提出了不少具体举措，如“推进土地混合开发利用
”“稳慎推进公用事业价格改革”等 ，传递出哪些信号？

陆铭：“人 、地
、钱、房 ”相一致
，是宏观上 、加总上的趋势，细节上还有很多具体的制度和政策安排 。

例如土地混合开发利用 ，原来我们是把城镇土地规划成工业
、商服、居住 、道路和交通设施等不同的用途
，但现在城市发展带来新情况，产业用地和居住用地等之间的界限越来越模糊
。

比如地铁上盖建筑 ，可能既有商业和服务需求
，也有居住需求，甚至还带有一些产业 ，如何区分划定？现实提出了混合利用的要求，就要顺应。又比如公用事业价格改革 。总体上中国的公用事业价格体现了民生关怀
，不完全由市场供求决定，但这也会带来持续的财政补贴需求 ，一些地方财政收入捉襟见肘
，这种状态很难持续
。尤其是个别地区既有的公共服务已随人口减少出现闲置，就需要通过改革 ，让公共服务相关投资能更有效地投入到需求比较旺盛的地方。

总体来说
，这些都是为了顺应经济运行的客观规律，让供给更好地适应需求 ，推动城市高质量发展 。

采写/小节

编辑/绫波

来源：侠客岛微信公众号